大调解机制法治化的定义特征
随着《人民调解法》的颁布和实施，关于大调解机制法理性的争议渐行渐远。在这之前，一些法学家和法律工作者对大调解机制在地方党委领导协调下是否具有独立性；地方公检法部门是否会为降低立案率而迫使当事人放弃诉权和处分权，强制进行调解；三大调解在组织管理规范和制度之间是否会引起矛盾冲突；调解的程序是否规范，结果是否具有法律效力等等问题提出了质疑。经过近十年的调解实践，大调解机制的合法性逐步得以厘清，其制度建设和体系建设日趋完善，当然，就制度设计和操作层面而言，大调解机制仍有值得探讨和商榷的地方，本文旨在讨论调解机制法治化的定义特征，对此不作赘述。
当下，我国经济建设取得了巨大成就，人民的物质生活水平较之过去有了极大提高。但是，在经济转轨和转型时期，出现的一系列问题，如食品安全、环境恶化、暴力拆迁、贫富分化等等。一些群体性、突发性事件的发生，表明了在财富迅速集聚的时期，往往是经济容
[1]易失调，社会容易失序，心理容易失衡的“阵痛期”。对此，党中央高度重视，并于2月19日在中央党校召开了题为“社会管理及其创新”的研讨会。会议着重讨论如何正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，研究加强和创新社会管理，做好新形势下群众工作的思路和举措。大调解机制的应运而生使得单一的诉讼解决纠纷模式发生变化，树立多元化纠纷解决的思想，建立人民调解、司法调解、行政调解有机结合的大调解机制，整合各种资源力量解决矛盾，符合当前社会发展的现实需要。2003年底，江苏南通尝试“大调解机制”，这一做法得到中央肯定。2004年6月，由江苏省委办公厅、省人民政府转发了《省政法委关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，在全省建立“大调解机制”。随后，南通经验得到迅速推广，在中央的推动下，在全国范围内陆续展开。2011年5月，中央16部委联合下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，其中，意见第三条以司法确认的形式使调解协议获得强制执行力，显示出大调解这一工作平台的重要性。
由经验推广到探索规律，到寻求法律的支撑，大调解机制合法化道路并非一帆风顺，其对党委政
[2]府的依附性，仍是一些学者对其诟病的依据。但在一些研究者看来，虽然有适用边界的限制和不足，“大调解实践仍然是中国司法在新形势与新背景下探寻当代纠纷解决模式的一种努力，它对转型时期的中国社会具有重要、现实的社会意义和政治意义。” ①所谓大调解机制的法治化，即由影响着人们日常生活的不受约束的行为演化成社会制度的重要组成部分，以法律的形式规范管理经济社会生活。大调解机制的法治框架并非一朝一夕搭建起来，从历史沿革、中外调解制度对比以及调解实践的角度，其具有以下特征：
第一，从历史层面看，大调解机制是对传统调解文化的发展与扬弃。我国的调解文化源远流长，早在西周时期，政府就有专门负责处理纠纷的“调人”之职，其职能为“司万民之难而谐合之”。经历秦、汉、元、明各时期的发展，清代的民事纠纷调解已分为诉讼外调解和诉讼内调解两大类，一般由族长或乡邻调解，当事人不轻易告官。古代的调解不严格以法律为依据，更多的是依据法律之外的伦理道德、民间习俗，但调解一旦达成，具有完全的法律效力。同时，“调解不仅仅局限于司法程序内，更多的存在于民间，司法机关与民间调解机构共同承担调解纠纷的职责，形成民间调解、官府调解以及官批民调三种基本形式。诉讼内调解是在州县官的主持下对民事纠纷带有一定强制性的调解，这种调解以儒家伦理道德、乡俗民约为依据，并将调解息讼作为州县官‘消弭讼端’的政绩”。②至于诉讼外调解，则“视情节轻重或事关亲伦关系以及当地风俗习惯，不便公开传讯的，便将诉状交给乡保、族长予以调解，并将调解结果报告官府。”③因此，诉讼外调解与诉讼调解相结合的大调解解纷机制古已有之。及至革命根据地时期，调解纠纷依然为政府所重视，如1948年10月24日，哈尔滨市政府常务委员会通过《哈尔滨特别市民事刑事诉讼暂行条例（草案）》④第五条规定，民事纠纷以街区政府的调解为前置，但在一方不服的场合，由人民法院处理。其已具备了现代大调解机制的雏形。首先，通过对古代传统调解文化的发展扬弃，现代大调解机制克服了调解主体的狭隘性，古代社会基层的纠纷调解者，或是乡绅，或是基层官吏，“其自身往往是当地大户，其阶级立场、价值取向不能不受到经济政治地位的限制。”⑤而新时期的纠纷调解者为“公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民。”⑥通过对调解员的筛选、聘用、培训、考核，来保证调解工作的公平、公正，以达到程序和结果的正义。其次，现代调解机制解决了调解标准的不统一性。古代农耕社会人口流动性低，对社会基层矛盾纠纷的解决，不可能有统一的实体性规范来充作标准，对某一类社会纠纷的评价标准往往也不统一。新时期的大调解机制则以事实为依据，以法律为准绳，实行实体化运作。“在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，通过调解方式解决一般民间纠纷，更容易为广大人民群众所接受。”⑦因此，通过对传统调解文化的改造，进行植根于本土文化的社会管理创新，其难度和风险系数会大大降低，达到政治效益和法律效益的双赢。
第二，从地域层面看，大调解机制是东西方法律文化的碰撞和融合。“人与人的关系是情感，人与物的关系是经济。西方讲人与物的关系讲了几百年，我们讲人与人的关系讲了几千年，但是情感和经济却龃龉不前，不能和谐共进。”⑧西方重契约和东方重伦理的法律文化差异一直以来是法学思想碰撞的源头。而近年来，在社会矛盾纠纷解决机制上，东西方在法律层面上逐渐融合，出现同质现象。美、英、澳以及亚洲的日、韩等国，纷纷建立起替代性纠纷解决模式ADR，即英文Alternative Dispute Resolution缩写。但是，同质并非同样，中外诉讼外调解机制仍有较大差异。一是国外ADR很多是依附于各级法院，调解员多为法官或律师，二是其从受理到调解到结案周期较长。三是尽管相比诉讼而言，ADR已经大幅减轻了当事人的经济负担，但仍然要收取一定费用。相比之下，我国的大调解机制已逐步被纳入法制轨道，与仲裁等其他诉讼外纠纷解决方式统称为非诉讼纠纷解决机制或者替代性纠纷解决机制，并与民事诉讼机制相互衔接形成多元化纠纷解决机制。其程序简、周期短、费用免的运作模式，得到了社会各界的认同，深受群众欢迎。但是，其缺陷也明显：一是调解员准入门槛过低，年龄偏大，其法律文化素养和职业能力水平难以支撑日益复杂的经济社会发展形势；二是作为免费的调解机制，调解人员既要职业化、年轻化，必须有强大的经费投入，目前这一块尚没有确切保障。三是调解过程的独立性，调解结果的权威性还需要在法治化过程中逐步落实确认。随着国际经济的日趋紧密，将来还要培养出能够熟悉国际国内法、能够进行跨国调解的专业调解员，在可能的条件下，组织成立国际化调解组织，使我国在这一领域有话语权。因此，还要系统地加强对国内外ADR的比较研究，努力完善我国大调解机制的结构性和技术性缺陷，在程序效益、解决纠纷机制的多元化和可持续发展方面进行深入研究。
第三，从实践层面看，大调解机制是构建和谐社会的基石和中坚。多年的调解实践证明，大调解工作得到了广大群众的支持和欢迎。在维护社会稳定，促进社会和谐方面具有不可替代的作用。这是因为：一是大调解机制具有灵活性。大调解的触角已经深入到乡镇、村（居），深入到各行业调处组织，各专业团体，渗透进社会生活的各个角落，在排查预警、矛盾化解方面形成第一道防线，小到家庭琐事，大到交通肇事赔偿、劳资纠纷等等，联动联调，形式多样。与诉讼相比，从立案到调查取证到开庭辩护到宣判，调解的程序更为简便，调解所适用的证据规则也比法庭使用的证据规则更为宽松，在调解的形式上，可由当事人到调解站（室），也可由调解员亲临纠纷现场，时间短，效率高。二是大调解机制具有亲和性。我国传统文化中“息讼”、“和为贵”、“讼则凶”等观念深入人心，相对于法庭的严肃、权威，通过调解解决纠纷，更为公众所接受。当事人对调解机制普遍有信赖感，调解过程的不公开保护了当事人隐私，调解氛围相对轻松减少了当事人的敌意和对立，很好地把情、理、法、风俗人情结合在一起，容易达成共识，便于矛盾纠纷的化解。三是大调解机制具有互补性。诉讼外调解和诉讼调解，目的都是保障社会秩序的和谐运转，区别在于前者为“首道防线”，后者为“最后一道防线”。“诉讼调解由具有专业知识的法官主持，遵循规范的调解程序，具有比较高的权威性，利于纠纷彻底解决。但是诉讼调解容易混淆调解与判决的界限，影响法官作为审判者的公正性、权威性，同时碍于法律的限制，其效率往往不尽如人意。”⑨事实上，一些家庭纠纷、界址纠纷等微型矛盾，并不需要诉讼调解，纵观中国司法资源稀少的现状，大调解机制是为公、检、法减负的有效手段，是迅速解决纠纷，提高程序效益的有效方法。其调解手段多样、形式灵活、依据广泛，弥补了诉讼调解的不足，覆盖了诉讼调解的盲区。
总之，在国内外经济社会形势波诡云涌形势下，利益主体的多元化，利益阶层的多级化，利益诉求的多样化，使得矛盾纠纷的酝酿、发酵、凸显、爆发出现了频率高，覆盖广的态势。2002年4月，胡锦涛同志强调指出：“要建立健全对人民内部矛盾经常化、制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。”在这一宏观背景下，大调解机制的建立和完善，不仅仅是社会治理的需要，也是社会管理创新的需要，更是推进社会主义法治化的需要。当然，在大力推进法治化进程下的大调解机制毕竟是年轻的，其程序规范与结果正义之间、立场中立与组织依附之间、职业准入和队伍建设之间依然存在着诸多矛盾和博弈。尽管仍然存在着质疑和争议，但这并不能抹杀大调解机制在构建和谐社会方面的卓越贡献，也不能改变其存在于社会生活的各个领域，天然的社会救济和服务于广大人民群众的公益属性。
实践表明，大调解机制合乎国情，顺应民心。随着《人民调解法》的颁布实施，其在依法治国的过程中日显重要。但是，对这部年轻的法律我们要保持足够的警惕，必须不断从法理和实践层面加以完善，以提高调解工作的效率、效力和公信力，充分发挥大调解在维护社会稳定、促进社会和谐建设中的有利优势。
注释：
①左卫明：《探寻纠纷解决的新模式——以四川“大调解”模式为关注点》，《法律适用》2010年第2、3期；苏力：《关于能动司法和大调解》，《中国法学》2010年第1期。
②王琛：《古代为阻止百姓打官司，官员热衷“或稀泥”》《法治晚报》。
③宋会谱：《中国古代调解的形式》，中国法院网。
④韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第三卷第620页-625页。
⑤那述宇、吴延溢、韩裕庆著《大调解》第39页。
⑥《人民调解法》第14条。
⑦李国群：《新时期社会矛盾纠纷大调解的定位与运作》。
⑧费孝通：《北大人文社会科学10周年纪念会上的讲话》。
⑨佟研：《在和谐社会观下构建大调解机制》