狠抓依法行政 实现管理创新
石昭峰 孙春阳 李海峰
推进社会管理创新，是事关社会和谐稳定的基础性和源头性工作，是当前和今后一个时期工商部门的一项重要任务。近年来，海安工商局全系统认真学习实践科学发展观，深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》,牢固树立依法行政工作理念，依法履职尽责，强化执法监督，并以依法行政为主要抓手，通过打造法治型、服务型、效能型工商，树立了工商部门的良好形象，从而创新社会管理方式。
一、引导树立依法行政工作理念，是做好社会管理创新的首要前提
依法行政是依法治国的核心和关键，是发展社会主义市场经济的需要。在打造“三型”工商的过程中，海安工商局全系统深切地认识到，做好新时期的工商行政管理工作，必须克服传统模式下行政管理行为的“惯性、惰性、顽性”，必须以依法行政为工商行政管理工作的出发点和落脚点，必须引导干部职工牢固确立以法律至上理念为依托的四种意识。一是职能法定的意识。重新界定和准确把握新形势下基层工商的法定职能，分清什么是该执行的，什么是不应该执行的，把日常工作从全能的“万金油”状态下解放出来，集中精力投入市场监管，防止不作为和乱作为；二是权责一致的意识。全面把握行政行为相应的法律责任，深刻理解“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的法律涵义，强化工作中责任的落实，自觉依法办事，使行政执法工作更加法制化。三是执法必严的意识。由于受旧观念的遗害和社会上不良风气的影响，办事、办案说情风盛行，地方保护主义严重。作为执法机关和执法人员，必须牢固确立执法必严的意识，该重罚的要重罚，该移送的要移送，该强制的要强制，坚决维护法律的权威。四是服务至上的意识。牢固树立宗旨意识，坚持执法为民，切实改进工作作风，简化办事程序，提供优质服务。全系统通过树立这四种意识，不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力和水平，努力形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的良好氛围。
全系统工商干部都是社会管理创新工作的具体实施者，为了提高全系统人员依法行政的业务素质和工作能力，海安工商局坚持把干部学法作为全年工作的重点。通过建立和健全领导干部学法制度和集中培训制度，将依法行政基础理论和与工商职能密切相关的法律法规作为全系统干部脱产培训、菜单式选学的重点内容，每次培训严格考勤和书面测试，并将测试成绩记录归档，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实” 。此外，海安工商局注重加大对学法工作的投入，对系统内人员参与法律函授学习所需的各项经费均实报实销，在局财力紧缺的情况下，常年拨付专用经费用于购置法律书刊，切实增强领导干部依法行政，依法办事的意识、能力和水平，增强全面推进社会管理创新的责任感和使命感。
二、积极构建依法行政工作规范，是做好社会管理创新的坚实基础
一个组织或团体内部的制度建设水平和机制创新水平直接决定着组织或团体的发展水平，适恰的制度会极大地强化激励的有效性，在推进社会管理创新进程中，海安工商局主要建立健全了以下制度：
一是创新建立 “诉前衔接”工作机制。为了提高执法办案质量，最大限度地避免或者减少行政争议的发生，海安工商局自2009年起探索试行“诉前衔接”工作机制。所谓“诉前衔接”，就是在案件调查基本终结、相关法律文书尚未发出，即行政相对人获得行政、司法救济权之前，邀请上级局、司法机关、政府法制部门、律师等专家到执法一线现场指导，对案件进行会诊。经过试点，海安工商局总结出需要进行诉前衔接的五种案件类型：一是有社会影响的重大案件，二是存在争议的疑难案件，三是罚款数额较大的案件，四是行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼可能性较大的案件，五是涉足较小的新型领域案件。海安工商局规范了诉前衔接机制的流程，采取分析-探讨-答疑-完善的方式方法，首先由案件承办人员介绍案情，初步分析案件承办过程中所遇到的困难和难题，其次由受邀专家从各自职业角度和不同的法律视角对案情进行探讨并提出各自观点，然后受邀专家针对法制员和办案人员就案件本身提出的问题进行解答、讨论，形成统一意见，最后由案件承办人员结合统一意见对案件材料进行补充和完善。通过诉前衔接，既是一个观摩学习、讨论培训的过程，也是一个现场解决实际问题的过程，更是一个让有关专家提前介入、熟悉案情、减少工作失误、争取工作主动的过程，这一做法受到国家总局的关注，并在总局网站上刊登推广。
二是深入推进“执法为民和谐监管”五项制度。海安工商局成立了推进五项制度领导小组，每年制定推进五项制度工作计划，并对五项制度进行分解落实，制定具体的实施计划和操作办法，由机关各业务科室重点指导基层工商分局严格执行，明确了宣传教育提示制度中涉及注册登记的由注册科牵头，涉及到食品安全和市场监管的由消保科牵头实施；明确了行政指导建议制度由监管科牵头实施；明确了轻微问题告诫制度、突出问题约见制度以及案后服务规范制度由公平交易科牵头实施，同时要求各基层分局结合业务工作实际，引导基层执法人员改进执法方式，坚持教育为先，动之以情，晓之以理，处之以度，满腔热情地为企业和群众服务。通过实施“执法为民和谐监管”五项制度，广大执法人员牢固树立了胸怀大局的思想，依靠务实的工作作风，在社会上树立起工商部门文明执法、秉公执法、规范执法的良好形象。
三是规范行政处罚自由裁量权实施。正确行使行政处罚自由裁量权，既能震慑违法行为，又能教育引导违法者。海安工商局历来注重自由裁量权的规范实施，早在2005年，海安工商局在全面贯彻落实省工商局《关于行政处罚自由裁量权若干问题的规定》和市局《行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》的基础上，制订出台了《行政处罚自由裁量权实施意见（试行）》，2009年对该试行意见进行了修订，出台了《南通市海安工商行政管理系统行政处罚自由裁量权参照执行标准》和《行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》，要求法制机构和各基层分居法制员在案件合身过程中要将处罚的种类和幅度是否符合法律法规以及省市局关于自由裁量权作为核审的主要内容，要求各执法办案人员在案件处理文书中对自由裁量权部分的内容进行说理，并通过执法检查、案件回访等途径对自由裁量权的实施进行监督，给权力套上“紧箍咒”，近年来，海安工商局未出现一起幅度畸轻或者畸重的处罚案件，也未因自由裁量权被上级或者司法机关确认违法。
四是实行法制员AB岗制度。针对基层工商分局存在的人少事多的实际困境，为了配足配强法制员队伍，海安工商局实行法制员AB岗制度，A岗法制员负责组织、协调本单位法制工作的正常开展和上级局部署、交办涉及法制工作的牵头落实；B岗法制员负责A岗法制员参与承办案件的核审及其他A岗法制员不宜参与的法制工作的补位和落实。法制员AB岗实施，为实现执法监督、监管监督、许可监督三位一体的全新约束机制奠定了坚实基础。这一做法受到了县政法委和法制办领导的高度肯定，在去年省工商局组织的案卷抽查中，海安工商局一份案卷被省局评定为满分，在地方政府组织的各行政执法机关执法卷宗评比中，海安工商局报送的案卷被评为全县第一名。
三、努力加强内外效能监督，是做好社会管理创新工作的重要手段
海安工商局依托网络，设置了业务工作质量通报平台，由法制科、监管室和人教科每月对行政许可、巡查监管、执法办案、行政效率、人员违纪、社会认可度等数据进行评估通报，加强行政效能评估。县局专门成立了行政效能投诉举报中心，并在互联网上公布了效能建设投诉举报电话，建立了网络回帖员工作制度，直接受理和答复社会各界对机关效能问题的投诉。在此基础上，充分发挥监察部门的干部形象督查作用，采取专项检查、明察暗访、民意测验和要案回访等形式，开展工作作风及为民服务意识的督察，将督察工作贯穿于工作的事前、事中、事后。同时，积极运用12315消费者投诉举报平台联系广大消费者的桥梁和纽带作用，广泛接受群众监督。聘请离退休老同志、人大代表、政协委员、民主党派等人士作为行政效能监督员，开展行风评议，接受系统内部的建议和社会各界的监督，通过内外监督形成合力，推进机关效能建设。
海安工商局积极探索科学的绩效考核办法，用公平公正公开的制度激发基层工作人员的工作热情。在开展机关行政效能建设中，提出了“五戒”：即思想认识上戒“满”，始终保持奋发有为的精神状态；业务学习上戒“懒”，坚持“终身学习、持续学习”理念；工作上戒“拖”，叫响“马上办、办得好”，倡导和树立雷厉风行、急事急办、特事特办的工作作风；团结协作上戒“散”，团结协作，事争一流，最大程度地发挥整体效能；工作作风上戒“浮”，克服浮在事务上、浮在表面上、浮在机关里的问题，大兴调研之风。在执法办案条线，实行办案积分考核制，制定了《执法办案人员积分考核办法》，一案一考、半年一评，年终总评，把工作目标、要求进行量化和细化，在系统内形成了积极向上和创先争优的浓烈氛围。
四、规范履行监管服务职能，是做好社会管理创新工作的有效抓手
规范履职是加强依法行政的有效措施，是工商部门取信于民、服务社会的坚实平台，是保护经营者和消费者合法权益的根本基础。近年来，海安工商局坚持不懈探索监管机制创新和手段创新，围绕社会热点难点问题，关注民生，履职尽责，通过开展各类专项整治活动、监督检查各类经营主体以及查处违法经营案件等手段，促使工商监管职能不断到位，有力保障了经济社会的稳定与发展。
一是立足食品安全监管职能，做促进民生的守护者。加强流通领域食品安全监管，定期全县食品经营主体进行拉网式的清查，做到一户不漏。常规性开展商品抽检，开展清理无照经营“百日会战”专项活动，立案查处食品领域案件，切实保障了广大人民群众消费安全。开展农资打假专项执法活动，检查与农业生产密切相关的种子、肥料、农药、饲料等生产资料，切实维护了广大农民的合法权益。
二是立足市场秩序维护职能，做城市创建的执行者。海安是全国卫生城市，海安工商局作为城市环境整治的重点责任部门，在市场整治活动中，指导和督促市场主办单位抓好创建各项措施的落实，并取得整治效果；在“六小行业”专项整治工作中，海安工商局重点对主城区的废品收购点、洗车点、修理点、石材加工点、铝合金加工点开展整治和取缔工作。
三是立足执法办案维权职能，做品牌构建的捍卫者。在服务地方经济发展过程中，海安工商局注重发挥执法职能加大对海安产业、海安企业、海安产品保护。一是在办理政协提案过程中，听取企业反映的意见，提高了企业本地市场的竞争力；二是协助县重点企业打假维权，保护了企业的商标使用权；三是在合同管理上，多次派员外出处理合同、广告纠纷，为我县企业挽回了上亿元的损失，有效保护了企业的利益。
四是立足法制宣传教育职能，做法律法规的宣传者。海安工商局借助新闻媒体栏目，创新法制宣传模式，积极开展法制宣传和法律培训工作。每年主要负责人都会走进94.1政风行风热线，宣传工商职能以及与老百姓生活密切相关的食品安全和放心消费知识，并电话为听众解疑答惑。此外，海安工商局协调电视台、广播电台联合举办了“举案说法”电视栏目和“法治热线”广播节目，重点对涉及人民生产、生活的《农业生产资料市场监督管理办法》、《无照经营查处取缔办法》、《产品质量法》等法律法规进行了宣传、讲解，并与听众进行了互动交流。同时，海安工商局十个基层分局在县局的组织指导下，以“3.15”国际消费者权益日宣传和法进社区、法进校园、法进企业、法进广场、法进市场、法进乡村“法律六进”等活动为载体，积极开展了各类市场主体法律法规培训、现场普法和法制宣传，通过这些活动的开展，不断提高广大企业和群众的法律素质和依法维权能力，让他们详细了解工商职能，真正感受到工商法规就在身边。
推进社会管理转型创新，是新时期工商部门为谋求更有作为而应积极探索的课题，海安工商局将在近几年的工作基础上，继续通过狠抓依法行政，积极构建法治型、服务型、效能型工商队伍，力争在服务经济社会、规范行政行为、推进管理创新方面取得了更大的成效。