中共海安市委政法委员会-论人性化执法与文化市场管理

论人性化执法与文化市场管理

陈瑞龙王亦翔

文化市场管理过程中，不少文化市场稽查人员都遭遇过经营业主抗法乃至群众集体围攻的尴尬。站在执法者的角度，为维护文化市场健康运行，有时人身安全都得不到保障，大家经常抱怨群众的法制意识太过淡薄。经营业主乃至一般群众可不这么看，认为既不偷也不抢，不过是仅仅混碗饭吃而已，执法者为什么要逼得老百姓没日子过？执法主客体认识反差如此之大不能不引起我们文化市场管理者的高度重视。认真分析之下，其根源在于我们的文化市场过程中缺少一种“以人为本”的服务理念、管理理念与教育理念。不能“以人为本”也就谈不上人性化执法，长此以往，一般行政管理矛盾日积月累逐步激化，影响党群关系、干群关系，影响党的路线方针政策的执行，其危害之大绝非三言两语所能涵括。

一、依法行政与人性化执法的关系

在少数文化市场管理干部眼中，依法行政与人性化执法从来都是一对矛盾：法制社会讲究公平、公正、公开执法，人性化则有曲径通幽之嫌，法律为人之性情所化何来客观公正呢？其实这是行政执法理念的一个误区。

首先，从法理上讲，立法之根本在于“惩前毖后，治病救人”，法律教育意义更甚于惩罚意义，惩罚只是手段而不是目的。不论是《刑法》、《民法》还是文化市场管理条例，最终目的都是教人向善，因此我们的法律、法规针对过错行为、错误行为乃至违法行为的条款，在人权、民主的大旗下也必将受到越来越多的限制。最近，最高人民检察院公布了“对五种轻微犯罪行为不予起诉”的新规定，体现了宽严相济的立法、司法原则，减少了法律“不近人情”的冷硬，其实质也是人性化执法的体现。具体到文化市场管理，有三个问题：平时我们法规宣传与经营引导做了多少？处罚过程中解释说明与说服教育进行了多少？处罚后的跟踪教育开展了多少？司法实践中更多的是以罚代管，简单而不易出错，受预算影响有时候还能为部门经济利益带来一定的好处，局部地区少数干部只顾“惩前”而不“毖后”，只想“治病”而不“救人”，引人诟病也就不足为奇了。

其次，从行政文化上来讲，当今社会有两种文化对社会文明进步的推动作用是不可抹杀的：一是具有民族特色与区域特性的共同文化价值观，一种是源于西方以法治为基础的契约文化，两者相辅相成构成行政文化的两个有机组成部分。前者因为共同的生活方式、风俗习惯、文学艺术与思想道德而紧密联系，人们以共同的语言文字和文化符号亲密交往，形成情感默契、打消彼此隔阂。文化市场管理的任务就是用中国特色社会主义先进文化及其核心价值体系去号召我们的文化市场各种参与主体和人民群众，聚集在和谐社会、小康社会建设的共同理想目标下，凝心聚力，为弘扬共产主义价值观和繁荣社会主义文化市场贡献才智。少数文化市场管理干部忽视文化价值观的存在，拿着法律、法规照本宣科，有的甚至以罚代管，鱼民于股掌之间，置党的群众路线不顾，不在紧密联系群众和团结教育群众上下功夫，最终结果只能脱离群众，损害党的形象。

最后，从管理上讲，管理是种概念执法是属概念，执法是行政也是管理，两者目标追求是统一的，只不过管理提法更讲策略，更为人性化。在依法行政与人性化管理之间，我们党历来都是十分讲究策略的。解放初期，云南省西盟地区阿佤族有个“猎人血祭”的陋习，为祈祷谷物丰收，佤族人常常相互猎杀相邻村落村民，割下人头用来祭祀，云南民族工作队不少队员因此牺牲，毛泽东、周恩来亲自指示以民族团结大局为重不得诉诸武力，对杀人者不予追究。党和政府10多年如一日坚持宣传教育，直至上世纪60年代初这种陋习才逐步消亡。因此我们的文化市场管理队伍首先是宣传队与群众文化工作队，然后才是一支执法队。

当然，人性化执法和人情执法有着本质的区别，执法者首先必须严格遵守法律的底线，必须严格依法办事，然后才可以在如何更好地体现人性化方面进行创新和发挥。现在的法治社会，任何曲解人性化执法的内涵，对执法对象的违法行为迁就姑息，最终都会导致偏私。因此在执法中，“罚不当罚”是错误的，“当罚不罚”同样是不正确的，假如滥用人文关怀，包庇、纵容违法行为，就会产生因执法对象不同而区别对待的现象，这也就违背了法律面前人人平等的重要原则。

二、人性化执法面临的挑战

事实上，要做到人性化执法还是相当困难的。

就内在因素而言，文化市场管理中的人性化执法面临多方面的挑战：一是文化市场管理与执法队伍的法律知识与文化素质；二是文化市场管理与执法的机制；三是庞大的文化市场与文化市场管理规模之间的巨大反差。所以今年文化部提出“开展全国文化市场行政执法队伍建设年活动”，其目的就是要加强执法队伍的建设，提高执法者的自身素质。

就外在因素而言，文化市场管理中的人性化执法面临至少五方面的挑战：一是传统文化观念的挑战，农村延伸性封建迷信活动导致群众对执法者感情上不能接受，因此经常会受到群众集体抗法的困扰；二是科学技术的挑战，连人民币都可以作假，现在的盗版技术让人真伪莫辨，从音像制品到图书、年画，我们文化市场管理的难度在不断加大；三是信息技术的挑战，未成年人上网成瘾成为全社会关心的热点问题，因接纳未成年人上网，网吧成了过街老鼠，文化市场执法也一次次被推向前台，在社会道德的聚光灯下接受公众的拷问；四是外来文化的挑战，从电影、音像制品、图书的审查到外来演出团体的审查，资质、数量、品格、价值观无一不对我们文化市场水准提出新的要求；五是理想与目标的反差，文化市场参与主体的逐利性与文化市场传播先进文化的理想背道而驰，利益与精神的冲突不断引发和衍生新的矛盾。

三、人性化执法在文化市场管理中的运用

以人性化执法理念为先导开展文化市场管理，是建设先进文化的需要，是构建和谐社会的需要，是实施“以德治国”方针的需要。

（一）文化市场管理就是要用中国特色的社会主义先进文化思想来引导经营者。思想是行动的先导，有了什么样的思想就会导致什么样的行为发生，因此我们应认识到处罚不是行政执法的目的，只是行政处罚的手段，不能一味用严厉手段取代执法中至关重要的教育疏导手段，坚持以先进文化的思想教育经营者，帮助经营者树立牢固的守法经营意识和诚信观念，正确的引导他们，动之以情、晓之以理、明之以法、告之以害，才能达到执法的最佳效果。

针对网吧违规接纳未成年人上网这一社会热点，我们没有简单的把责任都推向网吧，只顾挥舞“大棒”，而是积极组织网吧经营者引导他们来共同承担起这一社会责任。首先，我们结合创建“绿色网吧”活动，对网吧经营者进行法制法规的宣传，从正面加以引导，鼓励行业自律；其次对敢于冒天下之大不韪的违规网吧坚决实行重罚；同时对社会加强舆论宣传，提升网吧的社会形象，肯定网吧这一现代科技的产物不是洪水猛兽，只有少数违规经营的网吧才是害群之马，对待网吧不能以偏概全，有失公允。通过这样的人性化管理，绝大多数网吧都能够自觉守法经营，将未成年人拒之门外，社会上对网吧的负面反应也基本上平息了。但是我们在执法过程中又发现了新的问题，有一名未成年人在网吧上网被检查发现，在进行现场调查时却发现网吧业主对这名未成年人上网的情况一无所知，经过询问上网人员得知因为这家网吧不接受未成年人，他就想出让别人用身份证登记上网，然后再借上卫生间的机会中途替换上了机，经调看监控录像和上网人员登记簿证实了情况确实如此。在对这家网吧的处罚进行讨论时，我们充分考虑到主观故意放纵和过失犯错的区别，没有简单的套用条例按照接纳一名未成年人实施处罚，而是对网吧业主进行教育，指出网吧的内部管理制度不严，工作人员巡查不力才造成这样的管理漏洞，最后给予了警告和现场处罚。

（二）构建和谐社会是当代社会的主旋律，维护社会的和谐、稳定、发展，努力营造和谐文化是我们每一位文化市场执法者义不容辞的责任。在执法过程中，既不能极端化，也不能情绪化，在严格遵循法律面前人人平等的前提下，尽量引导当事人进行纠正和整改，使当事人心悦诚服地接受教育和处罚，切忌使用粗暴的执法方法，激化社会矛盾，影响社会的稳定。

在执法过程中我们发现农村演出市场绝大多数都是农民因丧事而组织演出，而演出的团体都是些临时拚凑起来的草台班子，存在证照不全或者没有向文化部门申报的违规行为。在进行查处时，群众大多不能理解，认为自古以来死者为大，办丧事是传统风俗不容亵渎，而演出是花钱请来的有什么错，加上心情本来就很悲痛，你们执法人员还雪上加霜来“捣乱”，所以就导致我们经常遭到群众的集体阻挠甚至是围攻。我们从人性化执法的角度出发，杜绝简单粗暴，在现场就分为两个工作小组，一个小组负责对群众宣传文化市场法规，指出演出团体的违规行为是他们自己的错误，必须要受到相应的处罚，和群众没有直接的关系，我们的执法行动为了不激化矛盾，会等到演出结束以后才开始实施。另一个小组对演出人员进行教育，让他们在演出结束后主动配合调查接受相应的行政处罚，强调决不允许演出人员以执法人员来检查而停止演出为借口，煽动不明真相的群众进行围攻。这样，群众也理解了，演出团体也没有借口来逃避检查，我们的执法行动也就顺利得以实施。

（三）人性化执法最能体现中央提出的“以德治国”的人文精神。文化执法对象有不少是残疾人、无业人员等社会弱势群体，对于他们这些弱势群体违反法律的行为，在严格执法的同时要彰显人文关怀，才能使他们心悦诚服。执法人员不仅要明确自己是国家的执法者，更要明确自己是人民和国家的服务者，明白执法是一项工作，也是一项策略，做到既讲原则，又做到灵活，因势利导，把枯燥、僵硬的法律条文变得富有浓浓的人情味。

在出版物市场，作为经营者从事盗版经营和正版相比利润更加可观，而普通群众则从图实惠出发，对盗版制品也是欣然接受，这样我们执法者无形之中就站在了群众的对立面，怎样开展执法就成为严峻的挑战。我们在实际执法过程中就遇到了这样一个案例，当我们正在对违规经营者经销的盗版图书和非法音像制品进行清点保全时，周围的群众表示不理解，认为这对老夫妻开一个图书、音像店维持生活确实不容易，我们不应该对他们的物品进行扣押，这不就是端掉人家的饭碗吗？正当我们对群众进行法规宣传时，店主的爱人因为年纪偏大身体欠佳，又想到面临这么大的经济损失和即将实施的处罚，一下子晕倒在地上，店主的儿子、儿媳立即大声造谣说我们执法人员把老太太打晕了，鼓动围观的群众对我们进行围攻和谩骂，并试图趁机抢夺我们已经清点打包的物品。这时我们第一个反应就是以人为本，抛开被围攻带来的委屈和人身安全的威胁，留下一个人负责看管保全的物品，全力以赴投入抢救，一边实施人工呼吸，一边寻找担架在第一时间将老太太送到了最近的医院进行急救，并一直守护在老人的身边直到她转危为安。围观的大多数群众目睹了我们积极实施营救的全过程，与老人的儿子、儿媳在老人晕倒后不闻不问只顾经济利益和我们进行纠缠形成了鲜明的对比，转而理解和拥护我们的执法行为，纷纷对老人的儿子、儿媳进行指责，自知理亏的他们最后在众人的批评下也只好配合我们的执法行动。

结束语

人性化执法是现代行政理念的具体体现，文化市场管理罩上一层文化的光环，更应该在人文精神与民主意识方面体现其先进性，体现其作为先进文化导航员的前卫性。